La publicité ne répond pas seulement à des enjeux économiques, mais aussi sociétaux. Dans un dossier spécial pour regulation.be, nous prenons le temps de revenir sur l’impact des publicités en matière de stéréotype, de santé publique, de protection des jeunes publics, mais aussi de transition écologique. Pour répondre à ces enjeux, la régulation et l’autorégulation apportent une première réponse. Avec Julien Giry, Conseiller en charge des matières de désinformation au CSA, nous vous invitons à mieux comprendre le fonctionnement, l’impact et les enjeux sociétaux et régulatoire de la publicité sous un autre angle, celui de la publicité politique.
La publicité à caractère politique en ligne, c’est-à-dire la promotion payée de messages visant à influencer des processus électoraux, des référendums, des campagnes publiques, des débats de société1, présente plusieurs défis majeurs pour les régulateurs audiovisuels européens et pour l’intégrité du débat démocratique, notamment lorsque les contenus propagent de la désinformation, des contenus préjudiciables ou des discours de haine. Dans cet article, nous proposons de revenir de manière synthétique sur les principaux enjeux posés par la publicité à caractère politique en ligne et sur la manière dont le Règlement (EU) 2024/900 sur la transparence et le ciblage de la publicité à caractère politique (ci-après « TTPA ») tente d’y apporter des réponses. Enfin nous aborderons les limites de la régulation.
Les principaux enjeux de la publicité à caractère politique en ligne
Le premier enjeu soulevé par la publicité à caractère politique du point de vue d’une autorité de régulation des médias concerne la transparence et traçabilité. Effet, il arrive que les usagers des médias en lignes ou des plateformes ne sachent pas clairement qu’un contenu auquel ils sont exposés relève d’un message diffusé à des fins politiques. Ce faisant il est parfois difficile d’identifier l’annonceur, le financeur, le parrain, le sponsor ou encore le contexte dans lequel le message est diffusé en ligne. En outre, l’absence d’un registre harmonisé au niveau de l’Union européenne ou d’un contrôle transversal des publicités à caractère politique en ligne a créé un vide ou des asymétries nationales au sein l’Union qui constituent un autre enjeu fondamental dans le cadre du marché unique européen. Ainsi sont-elles totalement prohibées en Italie et parfaitement encadrées par la loi en Belgique. Il en découle un besoin de règles harmonisées au niveau de l’Union européenne, c’est le but tu TTPA, afin de préserver le « marché unique » de la publicité politique et d’éviter des arbitrages entre États membres, nous y reviendrons.
Au flou savamment entretenu entre publicité à caractère politique et communication commerciale ou communication native, s’ajoute pour les services en ligne des procédés algorithmiques ou non de microciblages très fins (selon vos données socio-démographiques, centres intérêts, comportements en ligne, etc.). Ces procédés rendent opaque les logiques de diffusion et de recommandation qui permettent d’atteindre de manière efficace, parfois avec des moyens financiers colossaux, des franges très spécifiques des publics en leur délivrant des messages taillés sur mesure. On pense à l’usage des groupes WhatsApp au Brésil en 2022 ou en Inde en 2019 ainsi qu’au scandale Cambridge analytica en 2016. Le troisième défi, en lien intime avec la question de la transparence, posé par la publicité à caractère politique concerne donc le ciblage et la manipulation des données personnelles, comportementales ou sensibles afin de segmenter les publics. Outre les enjeux en termes de respect de la vie privée, ce ciblage peut conduire, notamment en période électorale, à l’avènement relatif bulles à filtre informationnelles où certains publics reçoivent un message différent, voire comme dans les cas évoqués plus haut, conçu pour les influencer spécifiquement, et rendu quasi invisibles pour le reste du public, les adversaires politiques et les autorités de régulation. Ceci pose alors la question de la sincérité du scrutin et de l’accès à l’information libre et pluraliste pour les électeurs comme lors des élections roumaines de 2024 qui ont vu l’émergence aussi rapide qu’inattendue du candidat nationaliste et pro-Kremlin Călin Georgescu dans dans l’espace public numérique. On comprend alors en quoi des opérations d’influence étrangère ou d’ingérence informationnelle (FIMI) orchestrées par des acteurs extra-européens ou leurs proxies, souvent d’extrême droite, en Europe via les médias en ligne est un enjeu particulièrement important pour les instances de l’Union européenne et les Etats-membres. On pense par exemple aux opérations Doppelgänger.
Toutefois, et ceci constitue un quatrième enjeu majeur, il est nécessaire dans un régime démocratique de trouver un équilibre entre liberté d’expression et la promotion d’idées politiques et régulation du « marché publicitaire politique » pour prévenir les abus. C’est à ces éléments que le TTPA entend apporter différentes réponses.
Le règlement européen sur le ciblage et la transparence de la publicité à caractère politique (TTPA) comme instrument régulatoire
La réglementation (EU) 2024/900 (TTPA) a été adoptée pour répondre aux défis soulevés par la publicité à caractère politique. Cette législation qui s’article avec d’autres textes européens tels que le DSA, le RGPD ou le Code de Conduite de lutte contre la désinformation est entrée pleinement en vigueur le 15 octobre 2025. Le champ d’application du règlement couvre la publicité à caractère politique, telle que définie ci-avant, diffusée publiquement sur tout support et par tout moyen qui s’adresse à des citoyens de l’Union ou à des citoyens d’un ou plusieurs États membres. Le règlement s’impose donc non seulement aux sponsors de publicité politique (partis, candidats, organisations de campagne, etc.), mais aussi aux prestataires de services de publicité à caractère politique (plateformes, intermédiaires, régies) et aux éditeurs de médias audiovisuels.
Parmi les obligations qu’impose le règlement figurent en premier lieu, comme l’indique l’intitulé même de la législation, la question de la transparence et de ciblage. Ainsi, concernant la transparence, les annonceurs doivent d’abord veiller à ce que chaque publicité à caractère politique soit clairement identifiée comme telle en indiquant l’identité du sponsor et des financeurs ainsi que la mention explicite et visible « publicité politique » (ou équivalent) et à quel processus électoral/référendaire le contenu se rapporte (élections européennes, élections communautaires belges, élection présidentielle française, etc.). De plus, les opérateurs doivent conserver pendant sept ans les métadonnées des publicités à caractère politique qu’ils ont diffusées (qui a payé, quel montant, quel service, informations sur les techniques de ciblage, nombre d’impressions, etc.) et la mise en place d’un registre central européen, notamment accessible aux chercheurs et aux autorités de régulation, est également prévu.
Concernant le ciblage, le TTPA apporte différentes restrictions, interdictions ou conditions strictes fondées sur le critère de sensibilité des données : opinions politiques, orientation religieuse, idéologique ou sexuelle, etc. Surtout, pour les majeurs, les données personnelles doivent être collectées auprès des citoyens eux-mêmes et ceux-ci doivent avoir explicitement consenti à leur utilisation à des fins de publicité à caractère politique. Pour le ciblage des mineurs, l’exploitation des données personnelles est en revanche totalement prohibée. Enfin, parmi les restrictions notables, notons l’interdiction du recours à des sources non européennes dans les trois mois précédant une élection ou un référendum. Les services de publicité à caractère politique ne peuvent pas être fournis à une personne ou entité établie en dehors du territoire de l’Union ou contrôlée par une personne non établie dans l’Union afin de prévenir de potentielles FIMI. Ces mesures représentent donc une véritable réponse pour lutter contre les phénomènes d’ingérence étrangère durant les périodes électorales au sein des Etats européens.
Pour ce qui relève de la préservation de la liberté d’expression et du débat démocratique, le TTPA rappelle une série d’obligations qui doivent respecter la liberté de la presse, la liberté d’opinions et le pluralisme. Il ne vise pas à interdire la publicité politique mais à encadrer : garantir que les acteurs et les citoyens sachent quand un message est sponsorisé et ciblé.
Limites et défis régulatoires de la réglementation
La première difficulté à laquelle les professionnels du secteur de l’audiovisuel et les autorités de régulation sont confrontées concerne la définition même de publicité à caractère politique qui reste vaste et peut conduire à des interprétations divergentes ou extensives. Ainsi, des contenus de sensibilisation produits par des ONG ou des fondations portant sur des enjeux sociaux pourraient tomber dans le champ d’application du règlement. Aussi, la réglementation pourrait avoir un effet de « refroidissement » (chilling effect) sur la publicité sociale ou de sensibilisation, par crainte que ces contenus soient requalifiés en publicité à caractère politique et donc soumis aux obligations strictes du TTPA. Il en résulte une sorte d’incertitude, voire d’insécurité juridique, dans la mise en œuvre du règlement par les plateformes elles-mêmes (Google et Meta notamment) qui explique, en partie au moins, qu’elles aient fait le choix d’interdire la diffusion de publicités à caractère politique sur leurs services plutôt que de s’assurer d’une meilleure transparence pour les citoyens. De même, pour les plus petits éditeurs, les obligations techniques (métadonnées, registre, accès API, vérification de l’identité des sponsors, etc.) sont lourdes à mettre en place et peuvent également encourager à l’interdiction davantage qu’à la transparence.
Parallèlement, le TTPA vise uniquement les publicités à caractère politique payantes et/ou sponsorisées. A l’inverse, les contenus organiques restent largement en dehors du champ d’application du règlement. Par contenu organique, on entend un contenu (texte, image, vidéo, son, etc.) créé et partagé gratuitement par une entreprise ou une personne physique sur des plateformes sans aucune publicité payante destinée à en amplifier la portée. Ces contenus sont utilisés par leurs auteurs ou sponsors pour performer une relation d’authenticité avec leurs publics, renforcer leur crédibilité et leur visibilité et l’engagement de leurs communautés sur le long terme. Or, la frontière entre publicité à caractère numérique et les contenus organiques peut être extrêmement ténue notamment sur les réseaux sociaux et créer par-là même des questions régulatoires et juridiques complexes.
Enfin, le contrôle pratique des intermédiaires situés en dehors du territoire de l’Union européenne demeure un défi immense pour la Commission européenne et les autorités de régulation au sein des Etats membres. Même si la règle interdit les services de publicité politique fournis par des entités non-UE dans certaines conditions, la mise en œuvre et la surveillance technique peuvent s’avère difficile à opérationnaliser.
En conclusion, la publicité à caractère politique en ligne représente un enjeu majeur pour le secteur audiovisuel et numérique, tant pour les professionnels du secteur que les instances de régulation, en termes de transparence, de ciblage fondé sur les données ainsi que d’intégrité du débat public et des processus électoraux. Le règlement européen TTPA répond de manière ambitieuse à ces enjeux en instaurant un cadre harmonisé, mixant transparence, limitation du ciblage et obligations de traçabilité. Toutefois, celui-ci présente des limites, tant sur le plan opérationnel (complexité, coût, interprétation) que sur celui de l’efficacité pratique (contenus organiques, contournements, diversité des acteurs).
| Obligations | Acteurs concernés | Impact sur le secteur audiovisuel | |
| Transparence | Mention claire « Publicité politique » ou équivalent Indication de l’identité du sponsor + de tout financeur Déclaration du lien avec un scrutin, référendum ou débat public Mise à disposition d’un avis de transparence (format standardisé UE) | Éditeurs Diffuseurs Régies Plateformes | Adaptation des formats pour inclure les mentions obligatoires Ajout d’un encart standardisé ou QR code vers l’avis de transparence Mise en place d’un workflow de validation des annonceurs politiques |
| Ciblage | Restrictions strictes sur le ciblage via données personnelles Interdiction du ciblage basé sur données sensibles Consentement explicite requis si données personnelles utilisées Interdiction de fournir des services de publicité politique à des entités non-UE dans les 3 mois avant un scrutin Interdiction du ciblage des Mineurs | Régies publicitaires Opérateurs adressables Plateformes Annonceurs | Revue des offres de ciblage TV segmentée pour éviter le ciblage politique via données sensibles Mise à jour des consentements et paramétrage des segments autorisés Risque de suspension temporaire de certaines offres de ciblage autour des élections |
| Documentation | Conservation pendant 7 ans de toutes les données liées aux publicités politiques Transmission d’informations aux autorités en cas de demande Intégration dans le futur registre public européen | Prestataires de publicités à caractère politique Plateformes Régies Éditeurs | Mise en place d’un outil ou dédié à l’archivage Harmonisation documentaire avec la DSA et le RGPD Coordination pour assurer la traçabilité sur toute la chaîne |
| Chaîne de responsabilité | Obligation de diligence pour vérifier l’identité de l’annonceur politique Obligation de passer les informations aux partenaires dans la chaîne de diffusion | Ensemble de la chaine | Contrôles renforcés avant acceptation d’une campagne Mise à jour contractuelle pour inclure des clauses TTPA |
Tab1 : Obligations clés du règlement TTPA au 15 octobre 2025 et implications pour le secteur de l’audiovisuel