Par Vincent Chapoulaud, avocat associé, spécialiste des questions de régulation
Le pluralisme des médias, tel qu’actuellement appréhendé par l’article 7 du décret SMA, est une notion centrale de la régulation, en ce qu’elle vise à garantir la pluralité des acteurs (pluralisme structurel) et, avec elle, la pluralité des expressions d’opinions ou d’idées (pluralisme des contenus).
Cette notion s’appuie sur de solides fondements juridiques (Recommandation du 19 janvier 1999 du Comité des Ministres R(99) 1 relative aux mesures visant à promouvoir le pluralisme dans les médias, recommandation du 31 janvier 2007 du Comité des Ministres R (2007) 2 sur le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias).
Elle est consacrée par l’article 11, § 2, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ainsi que par les directives notamment 2010/13/UE et 2002/21/CE.
Elle est regardée par la Cour européenne des droits de l’homme comme l’un des ciments de nos sociétés démocratiques (CEDH, 7 décembre 1976, Handyside c. Royaume-Uni, § 49). La Cour a, en effet, fréquemment insisté sur le rôle fondamental de la liberté d’expression dans une société démocratique, notamment quand, à travers la presse écrite, elle sert à communiquer des informations et des idées d’intérêt général, auxquelles le public peut d’ailleurs prétendre (CEDH, 26 novembre 1991, Observer et Guardian c. Royaume-Uni, § 59). Elle rappelle toutefois que « pareille entreprise ne saurait réussir si elle ne se fonde sur le pluralisme, dont l’Etat est l’ultime garant » (CEDH, 24 novembre 1993, Informationsverein Lentia et autres c. Autriche, § 38). A l’occasion de l’affaire Lentia, la Cour voit une contradiction entre le respect du pluralisme et le maintien d’une situation monopolistique. Elle rejette les craintes exprimées par le Gouvernement autrichien quant à l’étroitesse du marché susceptible de favoriser les mouvements de concentration et la constitution de « monopoles privés » au regard de l’expérience de plusieurs Etats européens, de dimension comparable à celle de l’Autriche, permettant la coexistence de stations publiques et privées, organisées selon des modalités variables et assortie de mesures faisant échec à des positions monopolistiques privées.En Belgique, comme en Europe, les opérations de concentration des médias, observées actuellement et dictées par la loi du marché, peuvent-elles porter gravement atteinte au pluralisme des médias et à la démocratie ?
Le Gouvernement estime qu’un degré de concentration élevé des médias ne porte pas nécessairement en soi une atteinte directe au pluralisme des contenus.
Il est vrai que des instruments spécifiques peuvent garantir le pluralisme des opinions et des idées, tels que l’indépendance éditoriale des services édités ou distribués, les dispositions relatives au contenu des programmes ou encore certaines mesures financières. En France, par exemple, où le mouvement de concentration des médias connaît une certaine recrudescence, la loi n° 2016-1524 du 14 novembre 2016 visant à renforcer la liberté, l’indépendance et le pluralisme prévoit notamment, en réponse à ce mouvement, l’obligation faite aux éditeurs de service de radio généraliste à vocation nationale ou de télévision qui diffusent des émissions d’information politique et générale d’instituer un comité « relatif à l’honnêteté, à l’indépendance et au pluralisme de l’information et des programmes ».
Cependant, la législation européenne et la jurisprudence, rappelées précédemment, mais également l’histoire récente, militent en faveur du maintien du pluralisme structurel comme composante indissociable de la notion de pluralisme des médias.
L’on se souvient, à cet égard, de l’épisode « Berlusconi » qui a vu il cavaliere concentrer entre ses mains, au moment de son accession à la Présidence du Conseil des Ministres, le contrôle de la radiodiffusion publique et privée, au point de se demander, à l’instar de M. Fabrizio Tonello, si : « l’Europe de Jean Monnet, de Robert Schuman et d’Altiero Spinelli peut-elle tolérer que la démocratie agonise dans un des pays qui l’a créée, l’Italie ? » in « Berlusconi et les médias, ou la démocratie à l’agonie », Le Monde, 12 septembre 2009 – pour des exemples plus récents : rapport 2016 du Centre for Media Pluralism and Media Freedom).Cet épisode a d’ailleurs été au cœur de l’affaire Centro Europa 7 SRL et Di Stefano c Italie que la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme a été appelée à juger, le 7 juin 2012. Dans cet important arrêt, la Cour rappelle qu' »il n’est pas de démocratie sans pluralisme ».
Elle ajoute qu' »il ne suffit pas, pour assurer un véritable pluralisme dans le secteur audiovisuel, de prévoir l’existence de plusieurs chaînes ou la possibilité théorique pour des opérateurs potentiels d’accéder au marché de l’audiovisuel. Encore faut-il permettre un accès effectif à ce marché, de façon à assurer dans le contenu des programmes considérés dans leur ensemble une diversité qui reflète tant que possible la variété des courants d’opinion qui traversent la société à laquelle s’adressent ces programmes ».
La Cour juge qu' »une situation dans laquelle une fraction économique ou politique de la société peut obtenir une position dominante à l’égard des médias audiovisuels et exercer ainsi une pression sur les diffuseurs pour finalement restreindre leur liberté éditoriale porte atteinte au rôle fondamental de la liberté d’expression dans une société démocratique ».
La Cour souligne que « dans un secteur aussi sensible que celui des médias audiovisuels, au devoir négatif de non-ingérence s’ajoute pour l’Etat l’obligation positive de mettre en place un cadre législatif et administratif approprié pour garantir un pluralisme effectif. Cela est d’autant plus souhaitable lorsque, comme en l’espèce, le système audiovisuel national se caractérise par une situation de duopole. Dans cette optique, il convient de rappeler que, dans sa Recommandation CM/Rec (2007)2 sur le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias, le Comité des Ministres a réaffirmé qu’« afin de protéger et de promouvoir activement le pluralisme des courants de pensée et d’opinion ainsi que la diversité culturelle, les Etats membres devraient adapter les cadres de régulation existants, en particulier en ce qui concerne la propriété des médias, et adopter les mesures réglementaires et financières qui s’imposent en vue de garantir la transparence et le pluralisme structurel des médias ainsi que la diversité des contenus diffusés par ceux-ci » » (CEDH, Grande Chambre, 7 juin 2012, Centro Europa 7 SRL et Di Stefano c. Italie, § 130 et suivants).
C’est en substance le sens de l’avis n°1/2017 remis, le 10 mai 2017, par le Collège d’avis au Gouvernement.
Mieux comprendre la portée des modifications envisagées par le Gouvernement (lire)
Mieux comprendre la mise en perspective au regard du cadre juridique actuel (lire)